قانون داماتو و رویکرد ترامپیسم به برجام
🔺 هفته‌نامه مثلث؛ شماره 337، 20 آذر 1395
بازنشر: ایرنا مقاله
------------------------------------------------------------
مقدمه
با تصویب قانون تحریمی ایران (Iran Sanction Act of 1996) موسوم به داماتو در ایالات متحده آمریکا، صداهای بلندی را در ایران مبنی بر نقض برجام به گوش می‌رساند. واقعیت آن است که برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) سندی چند لایه است. لایه‌هایی که موجب دربرگرفتن ابعاد حقوقی، سیاسی و فنی می‌شود و ماهیت پیچیده این توافق‌نامه را موجب می‌گردد؛ پیچیدگی‌ای که تکثر و قدرت بازیگران آن، مهم‌ترین دلیل برای انسجام آتی آن‌را می‌تواند موجب می‌گردد. در این جستار به بررسی این موارد می‌پردازیم که: نخست آیا تصویب این قانون یک‌سویه و خارج از منطق در آمریکا، نقض برجام محسوب می‌شود یا خیر؟ دیگر آن‌که آیا این قانون می‌تواند کمکی به شعار انتخاباتی ترامپ مبنی بر پاره کردن برجام نماید؟ در پاسخ به این دو پرسش، آن‌چه حائز اهمیت است اعتبار حقوقی این سند بین‌المللی است.
داماتو نقض برجام است یا خیر؟
قانونی که تصویب آن موجب محدودیت‌های اقتصادی و سرمایه‌گذاری تجاری خصوصاً در بخش انرژی و مشخصاً صنعت نفت ایران می‌گردد، پیشینه‌ای بیشتر از پرونده هسته‌ای ایران دارد و پیش از شروع بحث‌ها در مورد صنعت هسته‌ای ایران، تصویب و تا حدودی اجرا می‌شد. این قید «حدود» و نسبی دانستن سخت‌گیری در اجرای این قانون را بر حسب موارد تاریخی آورده‌ام؛ به این معنا که در بسیاری از موارد آمریکا این قانون را اجرا نمی‌کرد و شرکت‌هایی مانند شِل و توتال توانسته بودند در صنعت نفت ایران سرمایه‌گذاری‌هایی کنند تا زمانی‌که بحث پرونده هسته‌ای ایران، وارد مراحلی جدید شد و غرب تنها راه مقابله با آن‌را در یک اجماع بین‌المللی می‌دید و بر همین اساس طی سال‌های گذشته، این قانون تحریمی، رنگ زنده‌ای به خود گرفت.
واقعیت امر آن است که قانون تحریمی ایران (داماتو) ماهیتی غیر هسته‌ای و ارتباطی با برنامه های هسته‌ای ایران ندارد و خارج از مباحث تحریم‌های هسته‌ای دسته‌بندی می‌شود. با این حساب، تصویب آن نیز قطعاً ضرری به برجام و ادامه حیات آن نخواهد زد. اما آیا این بدان معناست که داماتو هیچ‌گونه ارتباطی با نقض برجام ندارد؟ خیر! امر واقع حکایت از آن دارد که داماتو در تار و پود برجام تنیده شده است! به این معنا که اگرچه این قانون تحریمی یک‌سویه و از جانب ایالات متحده آمریکا و دارای ماهیتی غیرهسته‌ای است اما از دو منظر می‌تواند به برجام ضربه بزند و آن‌را نقض کند. نخست آن‌که قانون داماتو و تصویب آن به روح برجام که همانا اعتماد متقابل، همکاری‌های بین‌المللی و تنش‌زدایی است، ضربه می‌زند. دیگر آن‌که اجرای تمام و کمال آن، قطعاً نقض برجام است. چرا که در بندهایی از «ضمیمه دوم» برجام و در قسمت «ب» که مربوط است به تعهدات ایالات متحده آمریکا در قبال برجام، به صراحت از این قانون نام برده شده است و آمریکا متعهد شده تا بندهایی از داماتو را تعلیق و چشم‌پوشی (Waive) نماید. این موارد را می‌توان در بندهای 4.2.1 و 4.3.1 و 4.3.2 و 4.3.4 مشاهده نمود. به‌نظر می‌رسد این مورد در راستای کسب امتیاز بیشتر توسط تیم مذاکره کننده ایرانی، در برجام گنجانیده شده است تا گامی فراتر از لغو تحریم‌های مرتبط با پرونده هسته‌ای برداشته باشند. البته ناگفته نماند که تعلیق بخش‌هایی از قانون تحریمی ایران که در برجام آمریکا به آن متعهد شده است؛ نیازمند دستور هر شش‌ماه یک‌بار رئیس جمهور این کشور است.
پس در جمع‌بندی این قسمت به این دو نکته پی‌می‌بریم که: 1.تصویب قانون تحریمی ایران موسوم به داماتو، نقض برجام نیست. اما 2.اجرای تمام و کمال و عدم چشم‌پوشی بخش‌های مشخص و تصریح شده این قانون در برجام توسط آمریکا، نقض فاحش برجام خواهد بود. در نهایت این‌که 3.تصویب داماتو، موجب تشدید بی‌اعتمادی و بدبینی بین ایران و غرب می‌شود که به خودی خود می‌تواند ادامه حیات برجام را با توجه به گروه‌های مخالف و صاحب نفوذ در هر دو کشور، دچار اخلال نماید.
داماتو عصای دست ترامپ برای پاره کردن برجام می‌شود؟
در پی یافتن پاسخ این پرسش به این نکته بایستی توجه داشت که توانایی انجام کاری با اراده و عملی کردن آن توانایی متفاوت است. برای بحث بیشتر، از این مورد شروع می‌کنم که ترامپ به‌عنوان رئیس جمهور آینده آمریکا توانایی آن‌را دارد تا برجام را ملغی یا در قالب ادبیات هیجانی خودش آن‌را پاره کند. قانون اساسی آمریکا این توانایی را در حیطه اختیارات قانونی وی گذاشته است. اما این‌که آیا ترامپ این کار را انجام می‌دهد و از توانایی خود بهره می‌گیرد تا این لغو برجام را تعریف عملیاتی نماید، بحثی مفصل است که معتقدم سه چالش عمده پیش رویِ وی برای این مهم قرار دارد. نخست روحیه و شخصیت فردی ترامپ است. مورد دیگر به داخل حکومت و جامعه آمریکا باز می‌گیرد و مورد آخر، ناظر بر محیط کنش‌گری بازیگران و دولت‌ها یعنی عرصه روابط بین‌الملل است. که در هر سه مورد یاد شده؛ ویژگی‌ها و موانعی برای تحقق اجرایی شدن شعار انتخاباتی ترامپ مبنی بر پاره کردن برجام را پدید می‌آورد.
برای توضیح دو مورد اول مختصری، بیان می‌کنم و بیشترین تأکید خود را بر موانع بین‌المللی برای تحقق شعار ترامپ معطوف می‌دارم. اگرچه تصویب قانون داماتو، می‌تواند کمک بسیار بزرگی برای ترامپ در راستای ملغی کردن سیستماتیک برجام باشد و آن‌را خارج از کنترل و حوزه نفوذ خود دانسته و به محیط قانون‌گذاری آمریکا ارتباط دهد، اما این امر عاقلانه به‌نظر نمی‌رسد. نخست این‌که ترامپ دارای روحیه‌ای پوپولیستی و محافظه‌کارانه است. وجه پوپولیستی در رفتار و روحیه ترامپ، برای دوران تبلیغات و احراز نامزدی پست ریاست‌جمهوری بوده تا بتواند با تهیج افکار عمومی و تأثیر بر رأی دهندگان، بر مسند ریاست‌جمهوری دست یابد اما وجه دوم ترامپ که همان محافظه‌کاری است را می‌توان در دوران ریاست‌جمهوری‌اش مشاهده کرد تا پس از در دست گرفتن قدرت، شعارهای انتخاباتی را کنار گذاشته و با واقعیات صحنه سیاست خارجی مواجه شود. هم‌چنین با نگاه به گذشته و با تحلیل رفتار رؤسای پیشین ایالات متحده آمریکا، به این نکته پی‌خواهیم‌برد که افرادی مانند آیزنهاور، نیکسون و ریگان اگرچه دارای رفتاری ماجراجویانه بوده‌اند، اما تجربه سیاست خارجی آمریکا نشان داده که این افراد از الگوهای همکاری‌جویانه بیشتری در حل منازعات بین‌المللی بهره‌گرفته‌اند.
اما سنگ دیگر بر سر راه ترامپ در داخل خود آمریکا است. به این معنا که با دنبال کردن روند سیاست خارجی این کشور در می‌یابیم که این روند در دوران ریاست‌جمهوری اوباما در حال انجام یک کوچ امنیتی است. این کوچ امنیتی بر اساس الزاماتی، پایه‌ریزی شده است و تا کنون نیز گام‌هایی برای تحقق آن برداشته شده است. بعید است ترامپ بخواهد خود را با بروکراسی و نظام تصمیم‌سازی آمریکا درگیر نماید و خلاف روند گذشته اقدام نماید، ضمن آن‌که سیاست‌گذاری راهبردی آمریکا در روند تنظیم برنامه برجام با نشانه‌های مربوط به مصالحه و اجماع توافقی که یکی از موضوعات سیاست‌گذاری عمومی است، هماهنگی دارد. از طرف دیگر، اقناع افکار عمومی آمریکا و مالیات دهندگانی که رویکرد سلبی نسبت به جنگ دارند، کاری دشوار برای ترامپ خواهد بود.
موانع بین‌المللی نقض برجام توسط آمریکا
در بافت موقعیتی کنونی روابط بین‌الملل رؤسای جمهوری آمریکا (اکنون اوباما و بعداً ترامپ) بایستی خود را ملزم به اجرای برجام بدانند چراکه جامعه بین‌المللی، نقض و برهم‌زدن چنین توافق بزرگی را توسط آمریکا نمی‌پذیرد. برای توضیح این پاسخ که آن‌را موانع فراآتلانتیکی پیشِ روی رئیس‌جمهور آمریکا برای نقض برجام می‌دانم در سه سطح بر مبنای سطوح تحلیل کلان به: سازمان ملل، شرکای استراتژیک و رقبای استراتژیک دسته‌بندی می‌نمایم.
نخست آن‌که، برجام به‌عنوان یک سند بین‌المللی و البته الزام‌آور توسط سازمان ملل متحد پذیرفته شده است. علاوه بر آن‌که تک‌تک دولت‌های طرف قرارداد در این سند حقوقی، اراده آزاد خود را در الزام به پذیرش و اجرای آن دانسته‌اند؛ شورای امنیت سازمان ملل متحد نیز، برجام را طی قطع‌نامه 2231 و ذیل ماده 25 منشور این سازمان، به‌صورت سندی لازم‌الاجرا برای دولت‌ها درآورده است و از اعتبار حقوقی مستحکمی برخوردار می‌باشد. در این خصوص به دو نکته اشاره می‌کنم: 1.قوانین بین‌المللی بر قوانین داخلی کشورها توفق و برتری دارد. به این معنا که در مورد قانون داماتو و قطع‌نامه 2231، اولویت و توفق بر اجرای قطع‌نامه و البته برجام به‌عنوان ضمیمه آن است. 2.آمریکا طی سال‌های گذشته و پس از جنگ دوم جهانی در پیدایش و پاسداری نُرم‌های بین‌المللی بسیار کوشیده است. حال نمی‌تواند از آن‌چه که طی این سال‌ها، به دنبال آن بوده است و کشورهای دیگر را ملزم به اجرای آن دانسته است، چشم‌پوشی نماید و دیگر آن‌که، 3.فاصله گرفتن از قواعد بین‌المللی و بدعهدی می‌تواند به وجهه و حیثیت بین‌المللی آمریکا لطمه وارد کند.
اما سطح دیگر شرکای آمریکا هستند که در این سند بین‌المللی به‌عنوان طرف قرارداد و ذی‌نفوذ می‌باشند. بریتانیا، فرانسه و آلمان در کنار اتحادیه اروپا به‌عنوان بازیگران صاحب نفوذی که اولاً خواهان ایفای نقش بیشتر در سیاست بین‌الملل و مناقشات بین‌المللی هستند و ثانیاً طی سالیان اخیر تمام تلاش خود را به‌کار گرفته‌اند تا به‌عنوان بازیگرانی مستقل از سیاست‌های آمریکا ایفای نقش کنند و مانند گذشته (جنگ سرد) صرفاً نقش تأیید کننده و پیروی کننده از سیاست‌های آمریکا را نداشته باشند، را نیز باید در نظر گرفت. ضمن آن‌که، اروپائیان دیگر حاضر نیستند از منافع اقتصادی حاصل از تجارت با ایران چشم‌پوشی کنند و هم‌پای خواست و منافع آمریکا حرکت نمایند. هم‌چنین هنوز ناخرسندی اروپائیان از عدم روراستی آمریکا با آنان در جریان مذاکرات هسته‌ای و خاطره مذاکرات محرمانه ایران و آمریکا برایشان از بین نرفته است و حاظر نیستند به مانند پدید آمدن توافق، برای محو آن نیز، تسلیم تصمیم‌های یک طرفه شوند.
و مورد آخر در خصوص رقبای بین‌المللی و مشخصاً دو قدرت بزرگ یعنی چین و روسیه است. واقعیت امر حاکی از آن است که تنش در روابط بین آمریکا و این دو قدرت شرقی، بسیار بالا گرفته است و نگاه این کشور به چین و روسیه در چارچوب همکاری تبیین نمی‌شود و آمریکا معتقد است که همکاری استراتژیک جای خود را به رقابت استراتژیک داده است. بر همین اساس روسیه و چین نیز هرکدام به‌عنوان اعضای دائم شورای امنیت سازمان ملل متحد، برای اعتبار خود و هم‌چنین مهار نقش محوری بازیگری آمریکا در سیاست بین‌الملل هم که شده به‌عنوان موانع جدی برای ملغی کردن این سند، به حساب می‌آیند.
نتیجه
واقعیت آن است که برجام توافقی سیاسی و دوطرفه بین جمهوری اسلامی ایران و ایالات متحده آمریکا به حساب نمی‌آید. این توافق طرفین دیگری هم دارد که به اندازه این دو کشور، خود را متعهد به اجرای آن می‌دانند و به سادگی نمی‌توان با تصویب قانون تحریمی ایران (داماتو) در آمریکا، برجام را ملغی شده دانست. اگرچه با اجرایی شدن کامل داماتو، برجام نقض می‌شود، اما راهی طولانی برای ملغی شدن آن در پیش است. چرا که سازوکار رسیدگی به نقض برجام توسط هر یک از طرفین در خود این سند دیده شده است و مسیر نسبتاً طولانی و بروکراتیکی به نظر می‌رسد. تصویب قانون داماتو و برجسته شدن رنگ تحریم‌های یک‌سویه واشنگتن نبایستی موجب عصبانیت و اتخاذ تصمیم‌های هیجانی برای مقابله با مثل توسط تهران شود. زیرا این‌گونه رفتارها می‌تواند زمینه پاره کردن برجام را نه در آمریکا بلکه در ایران پدید آورد. دلیل این تأکید آن است که اگرچه پاره کردن و ملغی‌کردن برجام توسط دولت آینده ایالات متحده آمریکا امری، غیرقابل پذیرش و تا حدودی محال است اما این امکان که آمریکا و تیم حاکمیتی جدید این کشور با اقدامات خود، زمینه پاره کردن برجام را از سوی ایران فراهم آورند، غریب به ذهن نیست. در این‌صورت است که کار برای تیم آمریکایی و رئیس‌جمهور بعدی آمریکا در راستای ملغی‌کردن برجام، بسیار آسان است و آن‌چه‌که محال به نظرمی‌رسد، به‌آسانی علیه ایران انجام گیرد؛ یعنی بار دیگر اجماع داخلی (افکار عمومی) و بین‌المللی توسط آمریکا، می‌تواند علیه ایران با کم‌ترین هزینه رخ دهد و به تمام آن‌چه بر علیه ایران و برجام توسط ترامپ گفته شده است، عینیت بخشد و تصویب قانون داماتو کاتالیزوری برای پایان دادن به حیات کوتاه مدت، برجام شود.■
